David Mayor. Fiscal de la Unidad de Discapacidad y Mayores de la Fiscalía General del Estado

David Mayor Fernández es licenciado en Derecho y postgraduado en Derechos Fundamentales.

Nacido en Oviedo en 1978, accedió a la carrera fiscal en 2006. Estuvo destinado hasta 2020 en la Fiscalía de Gipuzkoa, donde asumió, entre otras responsabilidades, la coordinación de la sección de Discapacidad y Mayores.

Desde octubre de 2022 es Fiscal de la Unidad de Discapacidad y Mayores de la Fiscalía General del Estado.

¿Qué balance general realiza de la reforma legal en España en relación a las personas con discapacidad desde su aprobación en 2021?

La aprobación y entrada en vigor de la Ley 8/2021 sobre los apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica ha supuesto el hito definitivo en la adaptación de nuestro ordenamiento a los principios y mandatos de la Convención de Naciones Unidad sobre los derechos de las personas con discapacidad. Además, esta ley debe valorarse junto con otras reformas normativas sobre discapacidad en el trienio 2021-2023. Entre otras destacan la Ley 6/2022, para garantizar el derecho a la accesibilidad cognitiva, la Ley 15/2022, de 12 de julio, para la igualdad de trato y la no discriminación —que tipifica como discriminación directa la denegación de los ajustes razonables que precisen las personas con discapacidad— o, finalmente la ley 11/2023, de 8 de mayo, sobre accesibilidad de determinados productos y servicios. A nivel reglamentario, el Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el nuevo procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.

El balance, en términos de marco normativo, es extraordinariamente positivo: la mirada de los poderes públicos y de la sociedad hacia la discapacidad ha cambiado sustancialmente. El reconocimiento y respeto a la diversidad funcional de las personas con discapacidad, su plena inclusión mediante la garantía de la igualdad en el ejercicio de sus derechos, la interdicción de todo tipo de discriminación y su salvaguarda frente a situaciones de abuso o vulnerabilidad son elementos clave del nuevo sistema, asentados en el derecho a la autonomía personal y a la vida independiente. Todas estas reformas legales se cimentan sobre la configuración de tres nuevos derechos específicos de las personas con discapacidad: accesibilidad universal, ajustes razonables y apoyos.

La profundidad de la reforma supone un cambio de mentalidad también para los operadores jurídicos. Este nuevo enfoque debe venir acompañado de nuevas metodologías de trabajo —incorporando una perspectiva interdisciplinar y colaborativa entre las administraciones prestacionales y la administración de justicia— que requieren más tiempo y dedicación a cada caso y para cuyo adecuado desarrollo los medios personales y materiales preexistentes pudieran resultar insuficientes.

Por el momento parece que se escuchan en voz más alta las dificultades que los aspectos positivos. ¿Hacia qué lado se inclina más la balanza?

Las dificultades tienen su origen, esencialmente, en el carácter profundamente transformador de la nueva ley, unido a un periodo de vacatio legis, muy breve, posiblemente insuficiente para una adecuada preparación de los profesionales con carácter previo a su entrada en vigor. La experiencia que hemos tenido durante estos tres años nos ha mostrado que reformas legales de este calado debieran de venir acompañadas de periodos transitorios más amplios, así como de planes integrales previamente diseñados, coordinados con las diversas administraciones, para su progresiva aplicación.

La fiscalía ha desarrollado, prácticamente en solitario, junto a los juzgados, con sus medios escasos, un esfuerzo ingente para tratar de divulgar la nueva legislación tanto entre los profesionales como entre la ciudadanía. Hubiera sido deseable —y estamos a tiempo— que las administraciones competentes en materia de servicios sociales desarrollen, en coordinación con la administración de justicia, itinerarios de acompañamiento a las familias para realizar eficazmente el tránsito de las antiguas tutelas a los nuevos medios de apoyo.

A su vez, sería muy conveniente que todas las administraciones públicas abordasen el reconocimiento de la guarda de hecho familiar en la realización de trámites y gestiones ordinarias. Y es imprescindible divulgar las nuevas formas de apoyo voluntario con el fin de conseguir el objetivo de que las próximas generaciones sean conscientes de que el mejor apoyo en situación de discapacidad es el diseñado por el propio interesado, para mayor garantía de su autonomía personal.

¿Cuáles han sido las principales dificultades encontradas en la aplicación de esta reforma?

De una parte, la implementación del nuevo procedimiento interdisciplinar para valorar la necesidad de asistencia de cada persona y `para definir el perfil y plan de apoyos individualizado para cada caso. La coordinación de los servicios sociales y sanitarios y de la entidad pública con la fiscalía y con la administración de justicia se llevó a cabo sobre la apoyatura del nuevo marco legal, pero sin un desarrollo reglamentario administrativo que reforzase las atribuciones y funciones de los respectivos profesionales de cada uno de esos ámbitos, de conformidad con la nueva regulación.

Por otra parte, en los momentos iniciales de aplicación de la ley las mayores dificultades se han producido en el tránsito de las antiguas tutelas a la nueva guarda de hecho. El impulso de la ley y de la actuación de las fiscalías y de los juzgados ha ido a un ritmo más acelerado que la adaptación de los usos administrativos y sociales y ello ha resultado, en algunos casos, en un insuficiente reconocimiento inicial de la guarda de hecho en el tráfico jurídico.

Finalmente, el mandato legal de revisión de todos los procedimientos antiguos para su adaptación a la nueva ley en un plazo limitado de tres años ha desbordado a los juzgados con mayor carga de trabajo y hará preciso prolongar ese periodo transitorio para asegurar la adecuada y completa revisión de todos los procedimientos.

¿Qué se está haciendo para abordar y superar estos obstáculos?

La fiscalía, a través de la Unidad Coodinadora de Discapacidad y Mayores —liderada por la Fiscal de Sala María José Segarra y en colaboración con el CGPJ— ha desarrollado múltiples iniciativas para superar estas dificultades, a través de grupos de trabajo y reuniones de coordinación que han permitido dar pautas de actuación y generar buenas prácticas en la aplicación de la nueva legislación. A su vez, la fiscalía ha impulsado gran número de actividades y líneas de trabajo para mejorar la coordinación con los servicios sociales y con las administraciones territoriales y ha completado el despliegue de su red de delegados territoriales en materia de Discapacidad y Mayores.

En particular, en relación con la nueva guarda de hecho y la nueva curatela y las dificultades encontradas por las familias a la hora de abordar la operativa bancaria, la fiscalía ha impulsado un acuerdo de colaboración con las entidades bancarias con el fin de contribuir a generar itinerarios de atención comercial que faciliten la prestación de la asistencia necesaria por parte del guardador de hecho y, en su caso, del curador. A su vez, en el mismo marco de colaboración se ha desarrollado un convenio para afrontar las comunicaciones precisas en caso de apreciarse en las oficinas bancarias indicadores de riesgo de abuso patrimonial o insuficiencia de apoyos.

¿Cuáles son los principales aspectos positivos que ha traído consigo esta reforma para las personas con discapacidad?

Sin duda, el principal aspecto positivo es haber devuelto a las personas con discapacidad las riendas de su propia vida, mediante el derecho a los apoyos en sus propios procesos de toma de decisiones. Haberlo establecido de forma clara como principio legal ha trascendido no solo a la actuación de los poderes públicos sino al comportamiento de entidades privadas, prestadoras de servicios esenciales, así como a la sensibilidad ciudadana en general y a las relaciones intrafamiliares.

Desde el punto de vista de los operadores jurídicos, la nueva legislación ha extendido como mandato normativo algo que ya venía siendo una buena práctica profesional en muchas fiscalías y juzgados —como exponente, recientemente Aurora Elosegui ha sido reconocida por su trayectoria al frente del Juzgado de San Sebastián—: poner a la persona en el centro, escucharla y atender a su voluntad, deseos y preferencias en cuanto a sus necesidades de apoyo y a la forma de prestárselos, así como intensificar la dedicación a cada caso y su seguimiento continuado en el tiempo.

No es un problema sencillo, ya que hay muchas situaciones diferentes y muchos agentes que intervienen. ¿Cree que es posible llegar en un plazo razonable a un funcionamiento ágil y compartido por todos los agentes en la aplicación de la nueva ley?

La extensión del camino hasta lograr la plena y eficaz implementación de la nueva ley vendrá marcada por la dotación de suficientes medios personales y materiales por parte de las administraciones públicas competentes. En el ámbito judicial es necesario evaluar si las estructuras existentes soportarán el volumen de actuaciones que requerirá el seguimiento futuro de los casos y sus ulteriores revisiones, con la participación activa de la persona con discapacidad, en los términos que exige la nueva legislación. A la vista del atasco de expedientes generado en algunas demarcaciones judiciales por la revisión de los procedimientos anteriores a la Ley 8/2021 podemos anticipar que los medios judiciales actuales podrían ser, en algunos territorios, insuficientes.

Y no se trata solo de jueces y fiscales, es necesario dotar de más personal en el ámbito de la psicología y psiquiatría forense. En cuanto a la valoración social de los casos, debiera afrontarse el refuerzo de medios, mediante la combinación de la incorporación de profesionales del trabajo social a las unidades judiciales y fiscales con la regulación de las funciones en esta materia de las redes de servicios sociales y sanitarios y su coordinación con la administración de justicia.

¿Qué va a hacer falta para conseguirlo?

Sin duda hablamos de cuestiones que habrán de ser afrontadas de forma coordinada por las administraciones públicas en sus diferentes niveles territoriales, junto con la administración de justicia. Con el fin de no perder energías y lograr sinergias que sumen todos los esfuerzos posibles, sería muy conveniente pensar en un plan integral —en el ámbito social, sanitario y prestacional — e interinstitucional —desde los entes locales a las CC.AA y órganos centrales— en materia de apoyos, a nivel de todo el Estado, que contemplase el perfeccionamiento de las medidas normativas y que incorporase programas de actuación administrativos y su adecuada financiación, con abordaje especializado de las necesidades de asistencia y apoyo más diferenciadas, como pueden ser las relativas a la avanzada edad o a la salud mental.

Desde la Fiscalía General del Estado cómo se perciben las demandas de las personas y organizaciones que trabajan para apoyar y ayudar a las personas con discapacidad?

La experiencia y aportaciones de las entidades de apoyo y de los profesionales y voluntarios que colaboran con ellas son muy valiosas para la fiscalía. De una parte, porque nos revelan la realidad social de la situación y necesidades de las personas con discapacidad y mayores que no cuentan con un entorno de apoyo suficiente y adecuado en su ámbito familiar, en relación con las cuales es una preocupación creciente el aumento de contextos de vulnerabilidad en situaciones de soledad no deseada en personas de avanzada edad. De otra parte, porque nos aportan una valoración experta, evolutiva a lo largo de los años, sobre los desafíos presentes y futuros en el apoyo a las personas con discapacidad. Sus inquietudes y demandas de actuación, medios y reformas son escuchadas como opiniones verdaderamente cualificadas, en la teoría y en la práctica, en la materia. Finalmente, porque se han situado siempre a la vanguardia en la reivindicación de los derechos y protección de las personas con discapacidad y mayores a quienes prestan asistencia.

¿Qué papel juegan entidades como Hurkoa en todo este proceso, teniendo en cuenta su larga experiencia?

Las entidades que, como Hurkoa, atesoran una extensa trayectoria, juegan un papel esencial en el sistema de apoyos, constituyendo uno de sus pilares fundamentales, en colaboración con la administración prestacional y con la administración de justicia, llegando con su asistencia a donde nadie más llega. Este modelo de cooperación interadministrativa en la implementación de apoyos a la capacidad jurídica, que en Gipuzkoa pivota, entre otras entidades, sobre Fundación Hurkoa, es la historia de un éxito social, colectivo, que hubiera sido inalcanzable sin su contribución esencial.

Si bien la ley no predetermina en absoluto el modelo de gestión de los apoyos por parte de la entidad pública, la experiencia nos demuestra que la colaboración con entidades de apoyo sin ánimo de lucro aporta un abordaje profesional y especializado para cada uno de los perfiles de necesidad de asistencia, cuyos niveles de atención y dedicación serían difícilmente alcanzables mediante un apoyo prestado directamente por la administración.

¿Cuáles son los próximos pasos o los retos más inmediatos para seguir avanzando en la garantía de los derechos de las personas con discapacidad?

El derecho a los apoyos, reconocido en la Convención de Nueva York y ahora en la Ley 8/2021, tiene relevancia fundamental como derecho instrumental para la eficacia de los demás derechos fundamentales de la persona y el aseguramiento de su dignidad personal.

Esta configuración legal de los apoyos nos sitúa en la necesidad de afrontar, de forma ineludible, su garantía social mediante el reconocimiento legal de una prestación pública que lo asegure, en el marco de las prestaciones del sistema de dependencia, para lo cual debiera encontrarse su encaje y delimitación respecto de otras prestaciones ya existentes, como son las relativas a la promoción de la autonomía personal y a la asistencia personal.

El reconocimiento de los apoyos a la capacidad jurídica en las cartas de servicios como un derecho prestacional —con las condiciones y requisitos que se consideren oportunos en cuánto a fórmulas de financiación pública, copago, etc.— permitiría dar estabilidad y adecuada planificación a la dotación de recursos y medios a las entidades de apoyo que ya vienen colaborando con la entidad pública en la actualidad y supondría una garantía de igualdad y justicia social imprescindible en este campo.